Применяются ли положения Закона о помощи гражданам Украины также к другим иностранцам в части приостановления процедур, связанных с предоставлением разрешений на пребывание?
Предмет регулирования Закона от 12 марта 2022 года «О помощи гражданам Украины в связи с вооружённым конфликтом на территории этого государства» определён в статье 1 указанного Закона следующим образом: Закон определяет особые правила легализации пребывания граждан Украины, прибывших на территорию Республики Польша с территории Украины в связи с военными действиями, проводимыми на территории этого государства, а также граждан Украины, обладающих Картой поляка, которые вместе с ближайшими членами семьи прибыли на территорию Республики Польша из-за этих военных действий.
Предмет Закона установлен с учётом субъектного критерия (граждане Украины) и функционального критерия (прибытие на территорию Республики Польша в связи с военными действиями).
Приостановление процедур
Статья 100c закона предусматривает приостановление административных сроков, касающихся выдачи, изменения или отзыва разрешений на пребывание для иностранцев (временного, постоянного или долгосрочного резидента ЕС) в процедурах, проводимых воеводой, до 31 декабря 2022 года. Иными словами, в этот период новые производства не возбуждаются, а уже начатые приостанавливаются. Положения о бездействии органа и о обязанности органа, ведущего процедуру по указанным делам, не применяются.
Аналогичное решение на период до 4 марта 2026 года предусмотрено нормой статьи 100d закона, введённой Законом от 13 января 2023 года «О внесении изменений в Закон о помощи гражданам Украины в связи с вооружённым конфликтом на территории этого государства и в некоторых других законах» (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Положение статьи 100d Закона о помощи дважды подвергалось новеллизации.
В настоящее время сложилась довольно распространённая практика, согласно которой органы администрации ссылаются на положения статей 100c и 100d Закона о помощи гражданам Украины в обоснование длительного рассмотрения дел и полагают, что данные нормы имеют общий характер, применяясь ко всем иностранцам независимо от их гражданства, а не исключительно к лицам, пребывание которых в Польше было вызвано военными действиями на территории Украины. Богатая судебная практика в этой области до настоящего времени поддерживала позицию органов. Тем не менее в 2025 году практика судов начала меняться, и суды всё чаще принимают позицию иностранных граждан, вынужденных многолетне ожидать решения по своему делу.
Принцип законности и пределы деятельности органов государственной власти
Следует напомнить, что органы государственной власти действуют на основании закона и в пределах закона (ст. 7 Конституции Республики Польша и ст. 6 Кодекса административного производства – KPA).
Статья 31 Конституции Республики Польша устанавливает ограничения в пользовании конституционными свободами и правами, которые могут вводиться исключительно тогда, когда это необходимо в демократическом правовом государстве для обеспечения его безопасности или общественного порядка, а также с целью охраны окружающей среды, здоровья, общественной морали либо свободы и прав других лиц. Эти ограничения не могут нарушать сущность свобод и прав.
Конституционное право на суд и приостановление процедур
Средством защиты от бездействия и затягивания рассмотрения дел органами администрации является жалоба в административный суд. Она представляет собой институт, обеспечивающий реализацию права, гарантированного в ст. 45 ч. 1 Конституции Республики Польша: каждый имеет право на справедливое и публичное рассмотрение дела без необоснованной задержки компетентным, независимым, беспристрастным и независимым судом.
Таким образом, положения ст. 100c ч. 3 и 4, а также ст. 100d специального закона о помощи гражданам Украины могут в этом контексте оцениваться как противоречащие Конституции, поскольку они прямо исключают применение норм, касающихся бездействия органа.
Позиция административных судов – изменение линии судебной практики
Как справедливо отметил Воеводский административный суд в Гданьске (III SAB/Gd 295/25): Согласно ст. 1 специального закона о помощи гражданам Украины, положения ст. 100c и ст. 100d данного закона относятся к гражданам Украины, прибывшим на территорию Республики Польша в связи с российской агрессией от 24 февраля 2022 года. Эти граждане представляют собой многочисленную группу лиц, приезд которых на территорию Республики Польша являлся непредсказуемым событием как по масштабам, так и по внезапности. Очевидно, что государственные органы не могли в сложившейся ситуации рассмотреть все дела, инициированные гражданами Украины, прибывшими на территорию Республики Польша в связи с российской агрессией от 24 февраля 2022 года, в установленные законом сроки. Положения специального закона о помощи гражданам Украины содержат решения, смягчающие негативные последствия возможных задержек в рассмотрении заявлений этой группы лиц и обеспечивающие им законное пребывание, трудоустройство и ведение предпринимательской деятельности в Польше (в частности, положения, содержащиеся в ст. 2 и ст. 23 специального закона). Следовательно, можно утверждать, что граждане Украины, прибывшие на территорию Республики Польша в связи с российской агрессией от 24 февраля 2022 года, являясь получателями льгот, предусмотренных специальным законом, не испытывают существенных последствий задержек в действиях надлежащих органов. Однако этого нельзя сказать о гражданах Украины, прибывших в Польшу до даты агрессии, или о гражданах других государств (также прибывших после указанной даты), которые не пользуются льготами, предусмотренными Законом о помощи. Задержки в реализации их прав не компенсируются через специальные нормативные регулирования.
Как следует из анализа судебной практики, проблема затягивания рассмотрения заявлений о предоставлении разрешений на временное и постоянное пребывание существует в Польше уже много лет. С момента начала российской агрессии против Украины прошло более трёх лет, и, следовательно, обстоятельства, вызвавшие миграционный кризис в первые годы после начала агрессии России против Украины, в настоящее время не могут оправдывать бездействие органов администрации.
Однако Верховный административный суд в многочисленных решениях подчеркивал, что необходимо, чтобы сформулированные оценки допустимого, пропорционального ограничения права на суд были сделаны с учётом чрезвычайных обстоятельств, существовавших на момент вынесения оспариваемого решения. Было прямо указано, что возможное существенное изменение этих обстоятельств может привести к иной оценке выполнения условия необходимости введения ограничений, предусмотренных ст. 100d Закона о помощи. Несомненно, что законодательные решения, обусловленные чрезвычайными обстоятельствами, могут считаться пропорциональными только тогда, когда эти обстоятельства продолжают действовать.
Суд подчеркнул, что под существенным изменением обстоятельств следует понимать не только уменьшение числа заявлений на разрешение на пребывание, поступающих воеводам. Это также будет ситуация, когда увеличенное количество таких заявлений (по сравнению с поступлением до начала войны в Украине) стало нормой в течение длительного периода и больше не может считаться чрезвычайной ситуацией.
По мнению Верховного административного суда, срок более двух лет следует считать достаточным для обеспечения государством (правительственной администрацией) решений, позволяющих своевременно рассматривать заявления о разрешении на пребывание. Проблема бездействия органа или затягивания ведения процедуры в определённой категории дел, обусловленная количеством этих дел, должна решаться путём организационного и кадрового приспособления органов к текущим потребностям. Решение этой проблемы не должно заключаться в многократном продлении действия нормы, ограничивающей права и средства правовой защиты иностранцев (ст. 100d Закона о помощи гражданам Украины). Тем более что речь идёт о специальной норме, которая по замыслу должна была иметь лишь эпизодический характер. Многократное продление действия эпизодических положений может привести к ситуации, при которой в долгосрочной перспективе они будут представлять собой не только особое (допустимое ввиду исключительных обстоятельств), но и постоянное ограничение прав, в том числе права на суд.
Таким образом, законное решение, содержащееся в ст. 100d ч. 1–4 Закона о помощи гражданам Украины, согласно которому иностранец не может воспользоваться правом на требование (реальной) судебной защиты в условиях существующего бездействия или затягивания действий органа, не совместимо с конституционным принципом права на суд.
Резюме
Анализ положений Закона о помощи гражданам Украины и судебной практики показывает, что хотя ст. 100c и 100d предусматривают приостановление административных сроков, эти нормы изначально были введены в связи с чрезвычайной ситуацией после агрессии России. В настоящее время количество заявлений на разрешение пребывания стабильно, однако органы по-прежнему применяют приостановление сроков ко всем иностранцам, что ограничивает конституционное право на суд. В результате сохранение приостановления сроков рассмотрения дел продолжает ограничивать конституционные права иностранцев, включая право на справедливое и незамедлительное рассмотрение дела судом. Анализ судебной практики указывает на то, что административные суды всё чаще принимают позицию иностранных граждан, которые сталкиваются с многолетними задержками в реализации своих прав.
Если у вас имеются вопросы, связанные с легализацией пребывания, вы можете обратиться к нашим юристам, обладающим опытом ведения подобных.
Мы говорим на разных языках:
789 383 428 – польский язык
571 335 666 – языки: русский, украинский, беларусский
Правовое обоснование:
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Судебная практика:
II OSK 2921/24 — Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
II OSK 2939/24 — Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
III SAB/Gd 295/25 — Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku