Czy można ogłosić przetarg na odbiór odpadów przed upływem 60 dni z art. 6c ust. 3c u.c.p.g.?

Przetarg na odbiór odpadów a nieruchomości niezamieszkałe

W postępowaniach dotyczących odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych szczególne znaczenie ma art. 6c ust. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2025 poz. 733). Przepis ten nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek opublikowania informacji o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz wyznaczenia właścicielom nieruchomości terminu nie krótszego niż 60 dni na złożenie określonych oświadczeń.

Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do zamieszczenia na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wyznaczając jednocześnie termin, nie krótszy niż 60 dni od dnia zamieszczenia tej informacji na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na:
1) odwołanie przez właściciela nieruchomości oświadczenia o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, jeżeli nieruchomość jest wyłączona z tego systemu na podstawie tego oświadczenia;
2) złożenie przez właściciela nieruchomości oświadczenia spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 3a, o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, jeżeli właściciel nieruchomości jest objęty tym systemem.

art. 6c ust. 3c u.c.p.g.

W praktyce przygotowania i realizacji zamówienia regulacja ta może mieć istotne konsekwencje. Przed kolejnym przetargiem nie musi być jeszcze ostatecznie przesądzone, które nieruchomości niezamieszkałe będą objęte gminnym systemem odbierania odpadów. Część właścicieli może bowiem złożyć oświadczenie o wyłączeniu się z systemu, a część odwołać wcześniejsze oświadczenie o wyłączeniu. Dla wykonawców nie jest to kwestia drugorzędna. Liczba nieruchomości, liczba punktów odbioru, ich lokalizacja, przewidywana masa odpadów, częstotliwość odbioru oraz konieczna logistyka mają bezpośredni wpływ na kalkulację ceny oferty.

Czy 60-dniowy termin oznacza zakaz ogłoszenia przetargu?

Na pierwszy rzut oka można byłoby uznać, że skoro właściciele nieruchomości mają 60 dni na złożenie oświadczeń, zamawiający powinien poczekać z ogłoszeniem przetargu do zakończenia tego terminu. Taki sposób działania pozwalałby najpierw ustalić krąg nieruchomości objętych systemem, a dopiero następnie przygotować dokumentację postępowania. Nie wynika jednak wprost z art. 6c ust. 3c u.c.p.g., aby zamawiający był zobowiązany do zachowania takiej kolejności. W tym kontekście istotny jest wyrok KIO z 20 stycznia 2022 r., sygn. KIO 3796/21. Izba analizowała znaczenie art. 6c ust. 3c u.c.p.g. i wskazała, że wykonanie obowiązku informacyjnego z tego przepisu nie musi poprzedzać wszczęcia postępowania przetargowego.

Izba skonstatowała również, że art. 6c ust. 3e [u.c.p.g.] stanowi, że odwołanie oświadczenia, o którym mowa w ust. 3c pkt 1, oraz oświadczenie, o którym mowa w ust. 3b, są skuteczne od dnia, w którym zaczęła obowiązywać następna umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, i nie mogą być odwołane przez okres obowiązywania tej umowy. Z brzmienia powołanej normy należy zatem wysnuć wniosek, że wykonanie obowiązku, wskazanego w art. 6c ust. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie musi nastąpić przed wszczęciem postępowania w trybie przetargu.

wyrok KIO z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. KIO 3796/21

Oznacza to, że art. 6c ust. 3c u.c.p.g. nie wprowadza klasycznej klauzuli standstill, czyli ustawowego zakazu wszczęcia postępowania przed upływem określonego terminu. Sam fakt trwania 60-dniowego okresu nie wyłącza więc możliwości opublikowania ogłoszenia o zamówieniu oraz dokumentów zamówienia.

Nie oznacza to jednak, że zamawiający może pominąć wpływ składanych oświadczeń na zakres zamówienia. Nawet jeżeli samo ogłoszenie postępowania jest dopuszczalne, opis przedmiotu zamówienia musi pozwalać wykonawcom na rzetelne ustalenie, jakie świadczenie mają wycenić w ofercie.

Opis przedmiotu zamówienia – art. 99 p.z.p.

Kluczowe znaczenie ma art. 99 p.z.p. To właśnie ten przepis określa standard, jaki musi spełniać opis przedmiotu zamówienia. Zgodnie z p.z.p. przedmiot zamówienia powinien zostać opisany jednoznacznie, wyczerpująco i przy użyciu dostatecznie dokładnych oraz zrozumiałych określeń.

1. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.
2. Zamawiający określa w opisie przedmiotu zamówienia wymagane cechy dostaw, usług lub robót budowlanych. Cechy te mogą odnosić się w szczególności do określonego procesu, metody produkcji, realizacji wymaganych dostaw, usług lub robót budowlanych, lub do konkretnego procesu innego etapu ich cyklu życia, nawet jeżeli te czynniki nie są ich istotnym elementem, pod warunkiem że są one związane z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalne do jego wartości i celów.
3. Do opisu przedmiotu zamówienia stosuje się nazwy i kody określone we Wspólnym Słowniku Zamówień.
4. Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, w szczególności przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który charakteryzuje produkty lub usługi dostarczane przez konkretnego wykonawcę, jeżeli mogłoby to doprowadzić do uprzywilejowania lub wyeliminowania niektórych wykonawców lub produktów.

art. 99 ust. 1 – 4 p.z.p.

W przypadku przetargu na odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych szczególnie ważne jest to, czy wykonawca wie, jaki zakres usług ma wycenić. Jeżeli w chwili składania ofert nie wiadomo jeszcze, ile nieruchomości pozostanie w systemie, ile z niego wystąpi, a ile do niego wróci, pojawia się ryzyko, że opis przedmiotu zamówienia nie będzie wystarczająco jednoznaczny.

Wykonawca nie powinien być zmuszony do wyceny nieokreślonego zakresu zamówienia. W przeciwnym razie cena oferty może obejmować nie tylko koszt wykonania usługi, ale również premię za niepewność. To z kolei może prowadzić do zawyżenia cen, nieporównywalności ofert albo uprzywilejowania wykonawców, którzy posiadają lepszą wiedzę o lokalnym rynku.

Szacowanie liczby nieruchomości niezamieszkałych

Warto zwrócić uwagę na wyrok KIO z 26 czerwca 2025 r., w połączonych sprawach o sygn. KIO 2024/25 i KIO 2028/25. Sprawa dotyczyła postępowania prowadzonego przez związek gmin na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu związku. Odwołujący zarzucał m.in. naruszenie art. 99 ust. 1 i 4 p.z.p. w związku z ujęciem w zamówieniu nieruchomości niezamieszkałych, których ostateczna liczba mogła zmienić się wskutek 60-dniowej procedury składania oświadczeń. W swoim stanowisku Odwołujący wskazywał, że brak precyzyjnego określenia docelowej liczby nieruchomości niezamieszkałych może prowadzić do nieporównywalności ofert oraz nierównego traktowania wykonawców.

Izba oddaliła odwołanie, ponieważ w realiach tej sprawy uznała, że opis przedmiotu zamówienia nie pozostawiał wykonawców bez danych koniecznych do kalkulacji ceny. KIO zwróciła uwagę, że zamawiający wskazał w OPZ liczbę nieruchomości niezamieszkałych, oparł dokumentację na danych historycznych oraz przewidział zasady kalkulacji i rozliczeń, które ograniczały ryzyko dowolnej interpretacji zakresu zamówienia przez wykonawców.

Zamawiający konkretnie określił ilość nieruchomości niezamieszkałych w OPZ i to na podstawie takiej informacji wykonawca winien skalkulować cenę oferty, a nie na podstawie informacji uzyskanych w inny sposób, poza dokumentacją zamówienia. Powyższe nie może również prowadzić do wniosku, że przedmiot zamówienia został określony w sposób który mógłby naruszyć uczciwą konkurencję. To właśnie argumentacja Odwołującego może prowadzić do takich wniosków.

wyrok KIO z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. KIO 2024/25 i KIO 2028/25

Wyrok KIO 2028/25 pokazuje, że samo objęcie zamówieniem nieruchomości niezamieszkałych, których liczba może ulec zmianie, nie musi automatycznie prowadzić do naruszenia art. 99 p.z.p. Kluczowe znaczenie ma jednak to, czy dokumentacja zamówienia zawiera dane pozwalające wykonawcom przyjąć jednolite założenia do kalkulacji oferty. Jeżeli zamawiający wszczyna postępowanie przed ostatecznym ustaleniem liczby nieruchomości niezamieszkałych, powinien zapewnić wykonawcom jasne i jednakowe dla wszystkich informacje niezbędne do przygotowania oferty. Innymi słowy samo ryzyko zmiany liczby nieruchomości nie musi automatycznie oznaczać naruszenia art. 99 p.z.p. Zamawiający powinien jednak tak przygotować dokumentację, aby wykonawcy wiedzieli, na jakich danych mają oprzeć wycenę.

Czy można opublikować ogłoszenie i dokumenty zamówienia?

Wydaje się, że tak. Art. 6c ust. 3c u.c.p.g. nie zawiera zakazu wszczęcia postępowania przed upływem 60 dni. Potwierdza to również wyrok KIO 3796/21.

Zamawiający może więc opublikować ogłoszenie oraz dokumenty zamówienia w trakcie biegu 60-dniowego terminu. Nie oznacza to jednak, że może pozostawić wykonawców w niepewności co do zakresu zamówienia.

Przed terminem składania ofert powinno być jasne co najmniej:
1) ile nieruchomości niezamieszkałych jest objętych systemem według danych przyjętych do kalkulacji;
2) czy liczba ta ma charakter ostateczny, szacunkowy czy historyczny;
3) czy zamawiający zaktualizuje wykaz nieruchomości po zakończeniu 60-dniowego terminu;
4) jaki wpływ zmiana liczby nieruchomości będzie miała na wynagrodzenie wykonawcy;
5) czy przewidziano mechanizm rozliczenia zmian zakresu usługi;
6) czy wykonawcy mają kalkulować ofertę według maksymalnego, minimalnego czy prognozowanego zakresu zamówienia.

Najbezpieczniejszym rozwiązaniem jest takie ukształtowanie harmonogramu postępowania, aby termin składania ofert przypadał już po wyjaśnieniu zakresu zamówienia. Jeżeli zamawiający publikuje dokumenty wcześniej, powinien przewidzieć ich aktualizację albo przedstawić wykonawcom jasne dane kalkulacyjne.

Termin składania ofert jako potencjalny problem

Szczególne znaczenie może mieć termin składania ofert. Jeżeli zostanie wyznaczony przed upływem 60-dniowego terminu z art. 6c ust. 3c u.c.p.g., wykonawcy mogą podnosić, że nie są w stanie prawidłowo skalkulować ceny.

Nie chodzi tu o samo formalne wszczęcie postępowania. Problemem może być sytuacja, w której wykonawca musi złożyć ofertę, zanim zamawiający ustali, które nieruchomości niezamieszkałe będą faktycznie objęte usługą.

W takim przypadku potencjalny zarzut może dotyczyć naruszenia art. 99 ust. 1 p.z.p. przez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny, niewyczerpujący albo nieuwzględniający wszystkich okoliczności mających wpływ na sporządzenie oferty. Może on również wiązać się z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Zawarcie umowy a brak sprecyzowanego przedmiotu zamówienia

Jeszcze większe ryzyko pojawia się na etapie zawarcia umowy. Oświadczenia właścicieli nieruchomości niezamieszkałych są bowiem powiązane ze skutecznością kolejnej umowy dotyczącej odbioru odpadów.

Art. 6c ust. 3e u.c.p.g. przewiduje, że odwołanie oświadczenia oraz oświadczenie o wyłączeniu się z systemu są skuteczne od dnia, w którym zaczęła obowiązywać następna umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych.

Odwołanie oświadczenia, o którym mowa w ust. 3c pkt 1, oraz oświadczenie, o którym mowa w ust. 3b, są skuteczne od dnia, w którym zaczęła obowiązywać następna umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, i nie mogą być odwołane przez okres obowiązywania tej umowy. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do zamieszczenia na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o terminie obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy.

art. 6c ust. 3e u.c.p.g.

To oznacza, że zawarcie umowy bez jasnego ustalenia zakresu zamówienia może prowadzić do sporu co do tego, jakie świadczenie ma być faktycznie wykonywane. Umowa w sprawie zamówienia publicznego powinna odnosić się do skonkretyzowanego przedmiotu zamówienia, a nie do zakresu, który pozostaje niejasny lub zależy od danych niedostępnych wykonawcom na etapie składania ofert.

Należy więc odróżnić dopuszczalność wszczęcia postępowania od możliwości zawarcia umowy. Samo ogłoszenie postępowania przed upływem 60-dniowego terminu może być dopuszczalne, ale zawarcie umowy powinno nastąpić dopiero po dostatecznym sprecyzowaniu zakresu zamówienia.

Co może zrobić wykonawca?

Jeżeli wykonawca uzna, że dokumentacja nie pozwala na rzetelną kalkulację oferty, powinien w pierwszej kolejności złożyć wniosek o wyjaśnienie treści SWZ. Pytania powinny dotyczyć konkretnych elementów wpływających na cenę i sposób realizacji zamówienia.

W szczególności warto pytać o:
– aktualną liczbę nieruchomości niezamieszkałych objętych systemem;
– wykaz punktów odbioru;
– dane historyczne dotyczące masy odpadów;
– przewidywaną liczbę nieruchomości po zakończeniu 60-dniowego terminu;
– planowaną aktualizację OPZ albo załączników do SWZ;
– wpływ zmiany liczby nieruchomości na wynagrodzenie;
– możliwość przesunięcia terminu składania ofert.

Trzeba jednak pamiętać, że złożenie wniosku o wyjaśnienie treści SWZ nie zawiesza ani nie przerywa terminu na wniesienie odwołania wobec treści ogłoszenia lub dokumentów zamówienia. Jest to szczególnie istotne, ponieważ w przypadku zamówień o wartości równej albo przekraczającej progi unijne odwołanie wobec treści dokumentów zamówienia wnosi się co do zasady w terminie 10 dni, a w przypadku zamówień poniżej progów unijnych — w terminie 5 dni.

W praktyce oznacza to, że wykonawca nie powinien traktować pytań do SWZ jako rozwiązania zastępującego odwołanie. Jeżeli już pierwotna treść dokumentacji zawiera wadę, termin na jej zaskarżenie biegnie niezależnie od tego, czy wykonawca równolegle wystąpił o wyjaśnienia. Oczekiwanie na odpowiedź zamawiającego może więc doprowadzić do utraty możliwości skutecznego zakwestionowania postanowień SWZ.

Dopiero jeżeli zamawiający w odpowiedzi na pytania zmieni dokumentację albo nada jej nową treść, od tej nowej czynności może rozpocząć się odrębny termin na wniesienie odwołania. Nie zmienia to jednak podstawowej zasady: przy wątpliwościach dotyczących OPZ wykonawca powinien od początku kontrolować terminy odwoławcze, a nie zakładać, że samo złożenie pytań zabezpiecza jego sytuację procesową.

O czym powinien pamiętać zamawiający?

Z perspektywy zamawiającego najważniejszy wniosek jest praktyczny: brak ustawowej klauzuli standstill nie oznacza braku obowiązku starannego przygotowania dokumentacji.

Zamawiający może rozpocząć postępowanie, ale powinien tak przygotować OPZ, SWZ i projekt umowy, aby wykonawcy wiedzieli, co mają wycenić. W przetargach odpadowych nieprecyzyjny opis przedmiotu zamówienia może szybko przełożyć się na spór przed KIO, wyższe ceny ofertowe albo problemy na etapie realizacji umowy.

Dobrze przygotowana dokumentacja powinna jasno wskazywać:
1) zakres nieruchomości niezamieszkałych objętych zamówieniem;
2) podstawę przyjętych danych;
3) sposób uwzględnienia oświadczeń składanych w terminie 60 dni;
4) mechanizm aktualizacji wykazu nieruchomości;
5) sposób rozliczenia zmian zakresu usługi;
6) minimalny lub maksymalny zakres świadczenia, jeżeli zamawiający przewiduje taką konstrukcję;
7) wpływ ewentualnych zmian na wynagrodzenie wykonawcy.

To ważne nie tylko z punktu widzenia zgodności z przepisami. Dobra dokumentacja pozwala uzyskać realne, konkurencyjne i porównywalne oferty. Z perspektywy wykonawców ogranicza natomiast ryzyko konieczności doliczania do ceny „premii za niepewność”.

Podsumowanie

Art. 6c ust. 3c u.c.p.g. nie wprowadza zakazu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przed upływem 60-dniowego terminu na złożenie oświadczeń przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Potwierdza to wyrok KIO 3796/21.

Nie oznacza to jednak, że zamawiający może pominąć wpływ tych oświadczeń na zakres zamówienia. Przedmiot zamówienia musi być opisany zgodnie z art. 99 p.z.p., czyli w sposób jednoznaczny, wyczerpujący i uwzględniający okoliczności mające wpływ na sporządzenie oferty.

Wydaje się zatem, że zamawiający może opublikować ogłoszenie i dokumenty zamówienia w trakcie 60-dniowego terminu. Przed złożeniem ofert powinien jednak dokładnie wyjaśnić zakres zamówienia, w szczególności liczbę nieruchomości niezamieszkałych objętych systemem albo przynajmniej wskazać jednoznaczne dane kalkulacyjne oraz mechanizm rozliczania zmian.

Dla wykonawców oznacza to konieczność uważnej analizy dokumentacji i szybkiego reagowania na niejasności. Dla zamawiających — konieczność bardzo dobrego przygotowania OPZ, SWZ i projektu umowy. W przetargach odpadowych dobrze opisany przedmiot zamówienia nie jest formalnością. To warunek sprawnego postępowania, ograniczenia ryzyka odwołań i uzyskania ofert, które rzeczywiście da się porównać.