Negatywne postanowienie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (WIOŚ) w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów bywa postrzegane przez przedsiębiorców jako przesądzające o konieczności wydania decyzji odmownej. Takie podejście nie zawsze jest jednak prawidłowe.
Obowiązujące przepisy dopuszczają bowiem możliwość wydania zezwolenia pomimo negatywnej opinii WIOŚ, o ile organ prowadzący postępowanie dojdzie do wniosku, że stwierdzone uchybienia nie powodują zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ani dla środowiska. Kluczowe znaczenie ma w tym zakresie prawidłowa ocena przesłanek ustawowych oraz sposób uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ.
Podstawa prawna – art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach
Zgodnie z art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach, w przypadku postanowienia WIOŚ negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, właściwy organ co do zasady odmawia wydania:
- zezwolenia na zbieranie odpadów,
- zezwolenia na przetwarzanie odpadów,
- pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów.
Jednocześnie jednak ten sam przepis przewiduje istotny wyjątek. Organ może wydać zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań nie spowoduje powstania zagrożenia:
- dla życia ludzi,
- dla zdrowia ludzi,
- dla środowiska.
Oznacza to, że postanowienie WIOŚ nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego.
Czy negatywne postanowienie WIOŚ automatycznie blokuje wydanie zezwolenia?
Nie. Sam fakt wydania przez WIOŚ negatywnego postanowienia nie przesądza jeszcze o konieczności odmowy.
W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do dokonania samodzielnej i wnikliwej oceny, czy stwierdzone nieprawidłowości rzeczywiście powodują zagrożenia wskazane w art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach.
Kluczowe znaczenie ma zatem ocena materialna uchybień, a nie sam fakt ich istnienia.
Jaką rolę pełni organ prowadzący postępowanie?
Rezygnacja przez ustawodawcę z wiążącego charakteru postanowienia WIOŚ oznacza, że to organ administracji właściwy do wydania zezwolenia ponosi odpowiedzialność za ocenę ryzyk.
Organ powinien zbadać w szczególności:
- charakter stwierdzonych uchybień,
- ich rzeczywisty wpływ na środowisko,
- możliwość wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi,
- skalę i sposób prowadzenia gospodarki odpadami.
Jak wskazał NSA w wyroku z 19 września 2023 r. (sygn. III OSK 1709/23), zasadnicze znaczenie ma właśnie ocena przesłanki zagrożenia, a nie mechaniczne powielenie stanowiska WIOŚ.
Stanowisko sformułowane w postanowieniu wydanym na podstawie art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach nie wyklucza wydania zezwolenia lub odpowiednio jego zmiany. Ze zdania drugiego tego przepisu wynika bowiem, że właściwy organ, pomimo postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, może wydać lub zmienić zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zasadnicze znaczenie w takiej sytuacji ma zatem dokonana przez organ ocena przesłanki „powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska”.
Kiedy mimo uchybień możliwe jest wydanie zezwolenia?
W praktyce mogą wystąpić sytuacje, w których uchybienia wskazane przez WIOŚ:
- mają charakter formalny,
- są nieistotne z punktu widzenia ochrony środowiska,
- nie przekładają się na realne zagrożenia.
W takich przypadkach organ może wydać decyzję pozytywną, jeżeli wykaże w uzasadnieniu, że brak spełnienia określonych wymagań nie prowadzi do powstania zagrożeń wskazanych w ustawie.
Jakie obowiązki ma organ w przypadku decyzji odmownej?
Jeżeli organ decyduje się na odmowę wydania zezwolenia, nie wystarczy ogólne powołanie się na negatywne postanowienie WIOŚ.
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że organ musi:
- wskazać konkretne zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi albo środowiska,
- powiązać te zagrożenia z zamierzonym sposobem gospodarowania odpadami,
- szczegółowo uzasadnić, dlaczego uchybienia uniemożliwiają wydanie zezwolenia.
Jak podkreślił WSA w Poznaniu w wyroku z 7 września 2022 r. (sygn. II SA/Po 284/22), lakoniczne uzasadnienie w tym zakresie nie spełnia wymogów prawnych dla decyzji odmownej.
W zaskarżonej decyzji Kolegium oceniło, że zaproponowany przez wnioskodawcę sposób prowadzenia składowiska odpadów – bez procesu magazynowania tych odpadów – wiąże się z zagrożeniami dla środowiska, co potwierdzone zostało postanowieniem WIOŚ. W ocenie Sądu takie lakoniczne stwierdzenie uznać należało za niewystarczające, a rolą organów orzekających w sprawie zmiany zezwolenia jest wykazanie, jakie konkretnie zagrożenia dla życia lub zdrowia lub dla środowiska powoduje zamierzony sposób gospodarowania odpadami. Ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie wykazały, czy i w jaki sposób kwestia rezygnacji z magazynowania odpadów stwarzać będzie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska uzasadniające cofnięcie skarżącej pierwotnego zezwolenia. Skoro konsekwencje niespełnienia tych wymagań są tak daleko idące, to rolą organu jest wykazanie stronie przesłanek, którymi się kieruje, co powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W zapadłych w sprawie decyzjach takich ustaleń zabrakło.
Obowiązki informacyjne organu wobec strony
W sytuacji, gdy strona aktywnie uczestniczy w postępowaniu, składa wyjaśnienia i koryguje wniosek, szczególnego znaczenia nabierają zasady:
- pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.)
- należytego informowania strony (art. 9 k.p.a.),
- zapewnienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).
Organ przed wydaniem decyzji (art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.) powinien w sposób jasny i wyczerpujący wskazać:
- jakie konkretnie wymagania ochrony środowiska nie zostały spełnione,
- jakie zagrożenia w ocenie organu nadal występują,
- jakie działania strona może podjąć w celu usunięcia uchybień.
Brak takiej informacji może prowadzić do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Czy możliwe jest dalsze postępowanie dowodowe po negatywnej opinii WIOŚ?
Tak. Negatywne postanowienie WIOŚ nie zamyka postępowania dowodowego i nie zwalnia organu z obowiązku dalszego, wszechstronnego wyjaśniania sprawy.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Obowiązek ten znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ powinność zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Istotne znaczenie ma również art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód w postępowaniu administracyjnym może być dopuszczone wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że strona postępowania ma prawo wykazywać inicjatywę dowodową i składać wnioski o przeprowadzenie dowodów mających znaczenie dla oceny, czy stwierdzone uchybienia rzeczywiście powodują zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo środowiska.
W praktyce organ:
- na wniosek strony może ponownie zwrócić się do WIOŚ o zajęcie stanowiska, w szczególności po uzupełnieniu materiału dowodowego lub usunięciu części uchybień,
- może przeprowadzić oględziny miejsc magazynowania odpadów,
- powinien dopuścić inne dowody zgłoszone przez stronę, o ile są one istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Dokumenty pochodzące od WIOŚ, choć posiadają walor dokumentów urzędowych (art. 76 § 1 k.p.a.), nie są wyłączone spod oceny i – jak każdy inny dowód – podlegają analizie w kontekście całokształtu zebranego materiału dowodowego. Organ nie może zatem poprzestać na jednym, negatywnym stanowisku, jeżeli strona wykazuje aktywność dowodową i dąży do usunięcia wskazanych nieprawidłowości.
Podsumowanie
Negatywne postanowienie WIOŚ nie zawsze oznacza automatyczną odmowę wydania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Kluczowe znaczenie ma ocena, czy stwierdzone uchybienia rzeczywiście powodują zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska.
Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzenia wnikliwej analizy, a w przypadku odmowy, szczegółowego i konkretnego uzasadnienia decyzji. W wielu sprawach możliwe jest również dalsze prowadzenie postępowania dowodowego i usunięcie wskazanych nieprawidłowości.
