Czy przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają zastosowanie również do innych cudzoziemców w zakresie zawieszenia postępowań dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt?
Przedmiot regulacji ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa został określony w art. 1 ww. ustawy w następujący sposób: Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Przedmiot ustawy wyznaczony został przez kryterium podmiotowe (obywatele Ukrainy) oraz funkcjonalne (przybycie na terytorium RP z uwagi na działania wojenne).
Zawieszenie postępowań
Art. 100c ustawy przewiduje zawieszenie terminów administracyjnych dotyczących wydawania, zmiany lub cofania zezwoleń na pobyt cudzoziemców (czasowego, stałego lub rezydenta długoterminowego UE) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę do dnia 31 grudnia 2022 r. Innymi słowy, w tym okresie nie rozpoczyna się nowych postępowań, a już rozpoczęte zostają zawieszone. Przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w ww. sprawach nie stosuje się.
Analogiczne rozwiązanie na okres do dnia 4 marca 2026 r. przewiduje norma art. 100d ustawy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Przepis art. 100d ustawy o pomocy był dwukrotnie nowelizowany.
Obecnie ukształtowała się dość powszechna praktyka, w ramach której organy administracji powołują się na przepisy art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w uzasadnieniu długotrwałego rozpatrywania spraw i przyjmują, że regulacje te mają charakter generalny, znajdując zastosowanie wobec wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa, a nie wyłącznie wobec osób, których pobyt w Polsce został spowodowany działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. Bogate orzecznictwo w tym zakresie podzielało dotychczasową stanowisko organów. Niemniej w 2025 r. orzecznictwo ulega zmianom, a sądy coraz częściej przychylają się do stanowiska cudzoziemców, zmuszonych do wieloletniego oczekiwania na rozstrzygnięcie swojej sprawy.
Zasada legalizmu i granice działania organów władzy publicznej
Należy przypomnieć, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 KPA).
Art. 31 Konstytucji RP wprowadza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być wprowadzane wyłącznie wtedy, gdy są niezbędne w demokratycznym państwie prawnym dla zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, oraz w celu ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej lub wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Konstytucyjne prawo do sądu a zawieszenie postępowań
Środkiem ochrony wobec bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowań przez organy administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona instytucję służącą realizacji prawa zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Tym samym art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej mogą być w tym zakresie ocenione jako sprzeczne z Konstytucją, gdyż bezpośrednio wyłączają stosowanie przepisów dotyczących bezczynności organu.
Stanowisko sądów administracyjnych – zmiana linii orzeczniczej
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (III SAB/Gd 295/25): Zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i art. 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r., na skutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów. Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji czy też obywatelach innych państw (przybyłych do Polski także po tej dacie), którzy nie korzystają z ułatwień wynikających z ustawy o pomocy. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych.
Jak wynika z analizy orzecznictwa, problem przewlekłego rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i stały występuje w Polsce od wielu lat. Od rozpoczęcia agresji rosyjskiej przeciwko Ukrainie upłynęły już ponad 3 lata, w związku z tym okoliczności, które spowodowały kryzys migracyjny w pierwszych latach po rozpoczęciu agresji Rosji przeciwko Ukrainie, nie mogą obecnie uzasadniać bezczynności organów administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach zastrzegał jednak, że konieczne jest, aby sformułowane oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili wydania zaskarżonego wyroku. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.u. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają.
Sąd podkreślił, że przez istotną zmianę okoliczności należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną.
Zdaniem NSA ponad dwuletni okres należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.p.o.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko szczególne (dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności), lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu.
Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Podsumowanie
Analiza przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i orzecznictwa pokazuje, że choć art. 100c i 100d przewidują zawieszenie terminów administracyjnych, regulacje te wprowadzono pierwotnie w związku z nadzwyczajną sytuacją po agresji Rosji. Obecnie liczba wniosków pobytowych jest stabilna, a organy nadal stosują zawieszenie terminów wobec wszystkich cudzoziemców, co ogranicza konstytucyjne prawo do sądu. W konsekwencji utrzymywanie zawieszenia terminów postępowań w dalszym ciągu skutkuje ograniczeniem konstytucyjnych praw cudzoziemców, w tym prawa do sprawiedliwego i niezwłocznego rozpatrzenia sprawy przez sąd. Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne coraz częściej przychylają się do stanowiska cudzoziemców, którzy doświadczają wieloletnich opóźnień w realizacji swoich praw.
W przypadku pytań dotyczących legalizacji pobytu mogą Państwo skontaktować się z naszymi prawnikami, posiadającymi doświadczenie w prowadzeniu podobnych spraw.
Posługujemy się różnymi językami
789 383 428 – język polski, angielski
571 335 666 – języki: rosyjski, ukraiński, białoruski
Podstawa prawna:
Orzecznictwo:
II OSK 2921/24 – Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
II OSK 2939/24 – Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
