Problematyka rażąco niskiej ceny ma charakter względny, gdyż jej ocena dokonywana jest poprzez odniesienie do innych wartości porównawczych. Jednocześnie posiada ona wymiar ocenny, ponieważ w przeważającej części zależy od uznania zamawiającego. Pojęcie to aktualizuje się na etapie oceny złożonych ofert przez zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Uznanie przez zamawiającego występowania ceny rażąco niskiej stanowi jedną z przesłanek wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień. Po złożeniu wyjaśnień cena rażąco niska stanowi przesłankę do odrzucenia oferty przez zamawiającego.
Zgodnie z art. 224 ust. 1 p.z.p.:
jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.
Wartość szacunkowa zamówienia a rażąco niska cena
Zgodnie z powyższym, kwalifikacja ceny jako rażąco niskiej następuje w oparciu o prognozę zamawiającego dotyczącą rzeczywistych kosztów wykonania przedmiotu. Należy odróżnić, tę prognozę od wartości szacunkowej zamówienia. Zgodnie z art. 5 dyrektywy 2014/24/UE oraz art. 28 p.z.p. wartość szacunkowa zamówienia jest całkowita kwota należna, bez VAT, oszacowana przez instytucję zamawiającą, z uwzględnieniem wszelkich opcji oraz wznowień zamówienia wyraźnie określonych w dokumentach zamówienia. Wartość szacunkowa zamówienia jest prognozą zamawiającego, która może nie znaleźć odzwierciedlenia w cenach ofert składanych w warunkach konkurencji (Zamówienia publiczne, red. Piotr Bielarczyk, Wojciech Gonet, Anna Wójtowicz-Dawid, Wolters Kluwer Warszawa 2021, str. 170.). Rażąco niska cena ma charakter oceny w tym znaczeniu, że przymiot ten nadaje zamawiający, działając w oparciu o własną ocenę możliwość realizacji zamówienia.
Jak orzecznictwo rozumie pojęcie rażąco niskiej ceny?
W doktrynie podkreśla się, że przez rażąco niską cenę należy rozumieć przypadek oczywisty, wyraźny, bezsporny, niewątpliwy, „rzucając się w oczy” zaniżenia ceny lub kosztu. W świetle orzecznictwa rażąco niska cena to cena niewiarygodna, nierealna, odbiegająca od cen rynkowych (Prawo Zamówień Publicznych, Komentarz wyd. II, red. H.Nowak, M.Winiarz, UZP, Warszawa 2023, art. 224, str. 665). Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z 21 lutego 2025 r. o sygn. KIO 237/25 orzekła, że termin rażąco niskiej ceny nie został zdefiniowany przez ustawodawcę. Przedmiotowy termin należy traktować jako cenę oderwaną od realiów rynkowych. Cena rażąco niska to taka, która jest nierealistyczna oraz niewiarygodna w kontekście aktualnej sytuacji rynkowej i zastosowanie się do niej przez wykonawcę – respektującego reguły rynkowe – nie pozwoli na wykonanie umowy, czyniąc ją nieopłacalną.
Dwuetapowa ocena oferty – stanowisko TSUE
O cenie rażąco niskiej orzekł także TSUE w wyroku z dnia 10 września 2019 r. o sygn. akt T-741/17, w którym orzekł, że dokonanie przez instytucję zamawiającą oceny, czy występują rażąco niskie oferty, odbywa się dwuetapowo. Najpierw instytucja zamawiająca powinna ocenić, czy złożone oferty „wydają się” rażąco niskie. Użycie czasownika „wydaje się” w rozporządzeniu wykonawczym oznacza, że instytucja zamawiająca dokonuje oceny prima facie rażąco niskiego charakteru oferty. Rozporządzenie wykonawcze nie wymaga więc, by instytucja zamawiająca z urzędu przeprowadzała szczegółową analizę składników każdej oferty w celu ustalenia, że nie stanowi ona oferty rażąco niskiej (…). Tym samym, w pierwszej kolejności, instytucja zamawiająca musi jedynie ustalić, czy złożone oferty zawierają oznaki mogące budzić podejrzenie, że mogłyby być rażąco niskie. Następnie, jeżeli istnieją oznaki mogące rodzić podejrzenia, że oferta może być rażąco niska, instytucja zamawiająca powinna, w drugiej kolejności, zweryfikować, z czego składa się ta oferta, aby upewnić się, że nie jest rażąco niska. Przy przeprowadzaniu tej weryfikacji instytucja zamawiająca ma obowiązek umożliwienia oferentowi przedstawienia powodów, dla których uważa on, że jego oferta nie jest rażąco niska.
Konsekwencje uznania ceny za rażąco niską
Uznanie ceny za rażąco niską wiąże się z istotnymi konsekwencjami prawnymi. Na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8) p.z.p. oferta zawierająca rażąco niską cenę podlega odrzuceniu przez zamawiającego. W celu zapewnienia wykonawcy ochrony przed arbitralnym skorzystaniem przez zamawiającego z uprawnienia do wykluczenia oferty z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ustawodawca przewidział instytucje wyjaśnień. Umożliwia ona wykonawcy wykazanie, że zaoferowana cena jest realna, rzetelnie skalkulowana, a ponadto przedkładane przez wykonawcę kalkulacje muszą uwzględniać wszystkie elementy związane z realizacją danego konkretnego przedmiotu zamówienia w postępowaniu, w którym oferta została złożona (wyrok KIO z 07.03.2025 r., KIO 482/25).
Czy wezwanie do wyjaśnień jest obowiązkiem zamawiającego?
Zgodnie z wyrokiem Krajowej Izby Odwoławczej z 24 lutego 2025 r. o sygn. KIO 392/25 uprawnienie zamawiającego do wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień w przedmiocie ceny jest uznaniowe. Co do zasady zamawiający powinien wezwać wykonawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny w sytuacji, gdy zamawiający poweźmie wątpliwości co do możliwości wykonania zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów. W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej w przypadku gdy zamawiający podejrzewa, że cena w ofercie jest rażąco niska, w takiej sytuacji uprawnienie zamawiającego do żądania złożenia wyjaśnień staje się obowiązkiem zamawiającego.
Należy podkreślić, że na podstawie art. 224 ust. 1 p.z.p. wykonawcy nie przysługuje uprawnienie do samodzielnego zakwalifikowania ceny zaoferowanej przez konkurenta jego rażąco niskiej. Niemniej jednak wykonawca może, w drodze odwołania, zaskarżyć przyjęcie wyjaśnień innego wykonawcy co do rażąco niskiej ceny przez zamawiającego lub zaniechanie wezwania do wyjaśnień rażąco niskiej ceny – zwłaszcza na podstawie art. 224 ust. 2 p.z.p. W rezultacie wykonawca posiada pośredni wpływ na ocenę i dopuszczenie do postępowania ofert innych uczestników.
