30 października 2025 r. opublikowano projekt nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W naszym poprzednim wpisie omawialiśmy jego najważniejsze założenia: W naszym poprzednim wpisie omawialiśmy jego najważniejsze założenia: nowe obowiązki w zamówieniach publicznych na odbiór i zagospodarowanie odpadów, zmiany dotyczące PSZOK-ów, kompostowania, sprawozdawczości oraz kar pieniężnych. Projekt znajdował się wówczas na etapie opiniowania i konsultacji publicznych, a planowany termin wejścia w życie przepisów określono zasadniczo na 1 stycznia 2027 r.
W toku dalszych prac legislacyjnych projekt został jednak znacząco zmieniony. Część rozwiązań, które w 2025 r. ocenialiśmy jako szczególnie istotne dla przejrzystości rynku, konkurencyjności postępowań i sprawiedliwego rozłożenia kosztów systemu, została z projektu usunięta. Dotyczy to przede wszystkim obowiązkowego wyodrębniania stawek za poszczególne frakcje odpadów oraz fakultatywnego modelu opłaty zależnej od masy faktycznie wytwarzanych odpadów.
Zmiany te należy ocenić krytycznie. Projekt w obecnym kształcie nadal zawiera rozwiązania porządkujące system gospodarki odpadami, ale jednocześnie rezygnuje z instrumentów, które mogły realnie zwiększyć transparentność zamówień publicznych, ograniczyć ryzyka gospodarcze po stronie gmin i wykonawców oraz wprowadzić bardziej sprawiedliwe mechanizmy opłatowe dla mieszkańców.
Projekt z 2025 r. a obecna wersja – co zmieniło się w toku prac legislacyjnych?
Projekt z 2025 r. zakładał kilka zmian o istotnym znaczeniu praktycznym. W poprzednim wpisie zwracaliśmy uwagę przede wszystkim na obowiązek wskazywania stawek jednostkowych za odbiór lub zagospodarowanie 1 Mg poszczególnych frakcji odpadów, rozszerzenie sprawozdawczości, zmianę systemu kar, nowe zasady dotyczące PSZOK-ów oraz sposób postępowania z odpadami zebranymi niezgodnie z zasadami selektywnej zbiórki.
Obecna wersja projektu zmienia ten obraz. Ustawodawca wycofał się z części rozwiązań najbardziej ingerujących w model finansowania systemu i sposób kalkulowania zamówień odpadowych. Jednocześnie pozostawił lub doprecyzował regulacje dotyczące sprawozdawczości, informacji o dalszym zagospodarowaniu odpadów, kompostowania, PSZOK-ów oraz procedury związanej z naruszeniem zasad segregacji.
Najważniejszy wniosek jest jednak taki, że obecny projekt jest mniej ambitny w obszarach, które mogły prowadzić do większej przejrzystości i sprawiedliwości systemu. Z perspektywy gmin, przedsiębiorców i mieszkańców nie każda rezygnacja z wcześniejszych propozycji oznacza uproszczenie korzystne dla rynku. W niektórych przypadkach usunięto rozwiązania, które mogły uporządkować praktykę i ograniczyć ryzyka występujące obecnie w zamówieniach odpadowych.
Stawki wykonawców za poszczególne frakcje – rozwiązanie wycofane
W 2025 r. projekt zakładał, że w zamówieniach publicznych dotyczących odbioru lub zagospodarowania odpadów komunalnych konieczne będzie wyodrębnianie stawek jednostkowych za 1 Mg poszczególnych frakcji odpadów. Było to jedno z kluczowych rozwiązań projektowanej nowelizacji, ponieważ mogło realnie zwiększyć przejrzystość zamówień publicznych w gospodarce odpadami.
Rozbicie wynagrodzenia wykonawcy na poszczególne frakcje miało istotne znaczenie dla badania rażąco niskiej ceny. Pozwalałoby zamawiającemu ocenić, czy cena oferty jest rynkowa nie tylko globalnie, ale także w odniesieniu do konkretnych strumieni odpadów. W aktualnym modelu jedna łączna stawka może utrudniać ustalenie, czy wykonawca prawidłowo skalkulował koszty odbioru i zagospodarowania poszczególnych frakcji, czy też część kosztów została ukryta w zbiorczej kalkulacji.
Takie rozwiązanie sprzyjałoby również zachowaniu konkurencyjności postępowań. Ograniczałoby możliwość ukrywania nierentownych lub nierealistycznych założeń cenowych w jednej cenie ofertowej. Z perspektywy uczciwie kalkulujących wykonawców oznaczałoby to bardziej równe warunki konkurencji, a z perspektywy zamawiających – większą możliwość porównania ofert i weryfikacji ich ekonomicznej realności.
Rozbicie stawek mogło także zmniejszać ryzyka gospodarcze związane z późniejszym wykonywaniem umowy. Chodzi przede wszystkim o ryzyko sporów o opłacalność odbioru lub zagospodarowania określonych frakcji, ryzyko prób renegocjacji wynagrodzenia oraz ryzyko zaburzenia ekonomiki kontraktu w trakcie jego realizacji. Przy bardziej szczegółowej kalkulacji łatwiej byłoby również analizować rzeczywiste koszty funkcjonowania systemu gospodarki odpadami.
Rezygnację z tego rozwiązania należy ocenić negatywnie. Obecna wersja projektu pozostawia zamawiającym większą swobodę w konstruowaniu SWZ i umów, ale jednocześnie usuwa instrument, który mógł porządkować rynek, wzmacniać transparentność kalkulacji ofert i ułatwiać kontrolę kosztów. Zamawiający nadal będą mogli dobrowolnie wymagać stawek dla poszczególnych frakcji, ale brak obowiązku ustawowego oznacza, że standard przejrzystości będzie zależał od praktyki poszczególnych gmin, a nie od jednolitej reguły prawnej.
Opłata zależna od masy odpadów – projekt rezygnuje z najbardziej sprawiedliwego modelu
Kolejną istotną zmianą, którą oceniamy negatywnie, jest rezygnacja z projektowanego w 2025 r. mechanizmu opłaty zależnej od masy faktycznie wytwarzanych odpadów. Co istotne, rozwiązanie to miało mieć charakter fakultatywny. Nie zmuszało więc każdej gminy do jego wdrożenia, lecz dawało możliwość skorzystania z bardziej precyzyjnego i sprawiedliwego modelu tam, gdzie pozwalałyby na to warunki techniczne, organizacyjne i finansowe.
Z perspektywy mieszkańców był to jeden z najbardziej racjonalnych kierunków zmian. Model ten zbliżał wysokość opłaty do rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów. Innymi słowy, mieszkaniec, który ogranicza ilość odpadów, prawidłowo segreguje i świadomie korzysta z systemu, mógłby ponosić opłatę bardziej odpowiadającą faktycznemu obciążeniu systemu.
Rezygnacja z tego rozwiązania oznacza utrzymanie modeli bardziej uśrednionych, w których ciężar kosztów systemu nie zawsze rozkłada się proporcjonalnie do rzeczywistego korzystania z niego przez poszczególnych właścicieli nieruchomości. Obecne metody naliczania opłaty – oparte m.in. na liczbie mieszkańców, zużyciu wody, powierzchni lokalu albo gospodarstwie domowym – mogą być prostsze organizacyjnie, ale nie zawsze najlepiej odzwierciedlają rzeczywistą ilość wytwarzanych odpadów.
Oczywiście model oparty na masie odpadów wymagałby odpowiednich narzędzi identyfikacji, ważenia i przypisywania odpadów do konkretnych nieruchomości lub lokali. Właśnie dlatego projekt przewidywał jedynie możliwość jego zastosowania, a nie obowiązek. Gminy, które nie byłyby gotowe organizacyjnie, nie musiałyby z tego rozwiązania korzystać. Gminy bardziej zaawansowane technicznie mogłyby jednak stopniowo wdrażać system bardziej sprawiedliwy i bardziej motywujący mieszkańców do ograniczania ilości odpadów.
Negatywnie należy więc ocenić usunięcie przepisu, który mógł stanowić impuls do stopniowego wdrażania nowoczesnych mechanizmów opłatowych. Obecnie proponowane różnicowanie stawek opłaty za pojemnik lub worek w zależności od frakcji odpadów nie zastępuje tego modelu. Jest rozwiązaniem węższym i mniej powiązanym z rzeczywistą ilością odpadów wytwarzanych przez mieszkańców.
PSZOK – złagodzenie obowiązków infrastrukturalnych
W projekcie z 2025 r. zakładano wprowadzenie obowiązku zapewnienia dodatkowego PSZOK-u na każde 50 tys. mieszkańców albo PSZOK-u w określonej odległości. Alternatywnie gmina mogła zapewnić inne formy przyjmowania wybranych odpadów, np. poprzez mobilne PSZOK-i.
Obecna wersja projektu łagodzi ten kierunek. Zamiast sztywnego obowiązku tworzenia kolejnych stacjonarnych punktów selektywnej zbiórki projekt przewiduje, że gmina ma co najmniej raz na pół roku zapewnić dodatkowe formy odbioru lub przyjmowania wybranych frakcji odpadów, np. w formie zbiórek objazdowych.
Projekt utrzymuje również kierunek poszerzania funkcji PSZOK-ów. Nadal przewiduje się możliwość odpłatnego przyjmowania przez PSZOK określonych odpadów, przy czym obecna wersja została w tym zakresie doprecyzowana. Może to zwiększyć użyteczność PSZOK-ów, ale będzie wymagało od gmin odpowiedniego uregulowania zasad przyjmowania takich odpadów.
Kompostowanie – część zmian pozostaje, ale zakres jest węższy
Projekt z 2025 r. przewidywał rozszerzenie preferencji związanych z kompostowaniem bioodpadów na kolejne kategorie nieruchomości. W poprzednim wpisie wskazywaliśmy, że zmiany miały objąć domki letniskowe, nieruchomości rekreacyjne, rodzinne ogrody działkowe oraz budynki wielolokalowe.
Obecna wersja projektu utrzymuje część tych rozwiązań, ale w węższym zakresie. Preferencje dotyczące kompostowania mają objąć domki letniskowe i nieruchomości rekreacyjne, natomiast z projektu usunięto rodzinne ogrody działkowe. Pozostawiono także możliwość częściowego zwolnienia w przypadku kompostowania bioodpadów w budynkach wielolokalowych, przy czym rozwiązanie to zostało doprecyzowane.
To jedna z tych zmian, które przetrwały przebieg legislacyjny. W praktyce może mieć znaczenie dla wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych, o ile będą w stanie zapewnić prawidłowe użytkowanie kompostownika oraz powiązać kompostowanie z systemem opłat. Wymagać to będzie jednak odpowiednich rozwiązań organizacyjnych, ponieważ kompostowanie w zabudowie wielolokalowej jest znacznie trudniejsze niż w zabudowie jednorodzinnej.
Selektywna zbiórka i brak segregacji – więcej procedury i dowodów
W obecnym stanie prawnym w przypadku niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów podmiot odbierający przyjmuje je jako niesegregowane odpady komunalne i zawiadamia o tym wójta, burmistrza albo prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości.
Projekt z 2025 r. przewidywał zmianę tego mechanizmu i większe znaczenie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Obecna wersja utrzymuje kierunek zmian, ale istotnie go doprecyzowuje. Większe znaczenie mają mieć powiadomienie, dowody, możliwość wszczęcia postępowania na podstawie zawiadomienia lub kontroli, a także charakter, powtarzalność i zakres naruszenia.
To rozwiązanie należy ocenić zasadniczo pozytywnie, o ile będzie stosowane w sposób proporcjonalny. Z jednej strony gmina otrzymuje bardziej uporządkowaną procedurę reagowania na naruszenia zasad segregacji. Z drugiej strony projekt ogranicza automatyzm, który mógłby prowadzić do nakładania podwyższonych opłat bez odpowiedniego materiału dowodowego.
Dla przedsiębiorców odbierających odpady istotne będzie prawidłowe dokumentowanie naruszeń. Dla gmin – stworzenie takich procedur, które umożliwią skuteczne egzekwowanie obowiązków, ale jednocześnie będą odporne na zarzuty dowolności lub braku podstaw dowodowych.
Dane z przedsiębiorstw wodociągowych – większe znaczenie proporcjonalności
Projekt z 2025 r. przewidywał wyraźną możliwość żądania przez organ danych o zużyciu wody, z terminem przekazania danych wynoszącym 14 dni. Obecny projekt zachowuje ten kierunek, ale wprowadza więcej ograniczeń i gwarancji.
W aktualnej wersji pojawiają się zasady niezbędności i proporcjonalności, ograniczenie częstotliwości wniosków, zasady retencji danych oraz wydłużenie terminu przekazania danych do 30 dni.
Jest to ważne, ponieważ dane o zużyciu wody mogą mieć znaczenie dla weryfikacji deklaracji odpadowych i uszczelnienia systemu opłat. Jednocześnie są to dane, których pozyskiwanie i wykorzystywanie musi być odpowiednio ograniczone. Obecna wersja projektu lepiej uwzględnia ten problem niż pierwotne brzmienie przepisów.
Uchwały o stawkach opłat – stabilność ważniejsza niż zwrot nadpłat
Obecna wersja projektu wprowadza nowe rozwiązania dotyczące skarg na uchwały określające stawki opłat. Skargę co do zasady trzeba będzie wnieść w terminie 6 miesięcy od ogłoszenia uchwały, z wyjątkami m.in. dla prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz organu nadzoru.
Zmieniła się również koncepcja skutków uchylenia uchwały. Projekt z 2025 r. przewidywał ponowne przeliczenie opłat po stwierdzeniu nieważności uchwały i zaliczenie nadpłaty na przyszłość. Obecna wersja zakłada, że sąd może odroczyć utratę mocy uchwały maksymalnie o 6 miesięcy, jeżeli natychmiastowy skutek zaburzałby finansowanie systemu.
Z perspektywy gmin rozwiązanie to ma znaczenie stabilizujące. System gospodarki odpadami wymaga ciągłego finansowania, a nagła utrata mocy uchwały opłatowej może powodować poważne problemy organizacyjne i budżetowe. Z perspektywy mieszkańców oznacza to jednak, że większy nacisk położono na ciągłość finansowania systemu niż na mechanizm automatycznego rozliczenia skutków wadliwej uchwały.
Sprawozdawczość i informacje o dalszym zagospodarowaniu odpadów
Kierunek rozszerzenia sprawozdawczości został utrzymany. Projekt nadal przewiduje szerszy zakres danych dotyczących dalszego zagospodarowania odpadów, składowania i termicznego przekształcania. Ma to poprawić identyfikowalność dalszego losu odpadów oraz pozostałości po ich przetwarzaniu.
Zmieniono natomiast model informacji o sposobie zagospodarowania odpadów. Obecny projekt przewiduje, że podmiot przetwarzający ma przekazywać informację corocznie do 15 stycznia, a gmina może dodatkowo żądać danych potrzebnych do sporządzenia lub korekty sprawozdania.
Nowością jest także wydłużenie terminu korekty sprawozdań z 2 do 3 lat. Może to mieć znaczenie w sytuacjach, w których dane o rzeczywistym sposobie zagospodarowania odpadów są pozyskiwane z opóźnieniem. Dla przedsiębiorców oznacza to konieczność jeszcze większej staranności w zakresie dokumentowania dalszego postępowania z odpadami.
Kary pieniężne – więcej możliwości miarkowania sankcji
W projekcie z 2025 r. przewidziano zmianę kary za nieterminowe przekazywanie sprawozdań. Zamiast sztywnej stawki 100 zł za każdy dzień opóźnienia pojawić się miała kara od 50 do 300 zł za każdy dzień opóźnienia. Ten kierunek został utrzymany.
Oznacza to odejście od całkowicie sztywnej sankcji na rzecz rozwiązania pozwalającego organowi uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy. Co do zasady jest to zmiana korzystna, ponieważ pozwala różnicować sytuację podmiotów, które dopuściły się niewielkiego uchybienia, oraz tych, które naruszają obowiązki w sposób poważniejszy lub powtarzalny.
Obecna wersja projektu przewiduje również uchylenie odpowiednich podstaw kar za nieosiągnięcie poziomu składowania oraz uchylanie określonych kar dotyczących roku 2025. Jest to istotne złagodzenie systemu sankcyjnego.
Przebudowano także sankcję za brak przekazania informacji o sposobie zagospodarowania odpadów. Zamiast kary 1.000 zł za każdy niezrealizowany wniosek projekt przewiduje system dwustopniowy: 200–1.000 zł po pierwszym uchybieniu oraz 2.000–5.000 zł po niezastosowaniu się do wezwania, z limitem 50.000 zł rocznie. Rozwiązanie to jest bardziej proporcjonalne, ale nadal może być dotkliwe przy uporczywym niewykonywaniu obowiązków.
Co oznaczają zmiany dla gmin?
Dla gmin obecna wersja projektu oznacza z jednej strony większą elastyczność, a z drugiej – utratę części narzędzi, które mogły zwiększać transparentność systemu. Rezygnacja z obowiązkowego rozbijania stawek wykonawców według frakcji zmniejsza formalizm postępowań, ale jednocześnie pozbawia zamawiających jednolitego ustawowego standardu kalkulacji ofert.
Podobnie należy ocenić rezygnację z fakultatywnej opłaty zależnej od masy odpadów. Gminy nie musiałyby jej stosować, ale mogłyby z niej korzystać tam, gdzie pozwalałyby na to warunki techniczne. Usunięcie tego rozwiązania ogranicza możliwość testowania bardziej sprawiedliwych modeli opłatowych.
Jednocześnie projekt nadal wymaga od gmin dostosowania wielu elementów systemu. Dotyczy to zwłaszcza regulaminów utrzymania czystości i porządku, procedur związanych z naruszeniem zasad segregacji, zasad pozyskiwania danych z przedsiębiorstw wodociągowych, zawiadomień o wysokości opłaty, dokumentacji sprawozdawczej oraz organizacji dodatkowych form odbioru wybranych frakcji odpadów.
Gminy powinny zatem analizować projekt nie tylko jako zmianę przepisów odpadowych, ale również jako zmianę wpływającą na praktykę zamówień publicznych, uchwały opłatowe, systemy informatyczne i bieżącą obsługę mieszkańców.
Co oznaczają zmiany dla przedsiębiorców odpadowych?
Dla przedsiębiorców odpadowych rezygnacja z obowiązkowego modelu stawek za poszczególne frakcje nie jest uproszczeniem, które należy oceniać jednoznacznie pozytywnie. Przeciwnie, usunięcie tego rozwiązania może ograniczyć przejrzystość postępowań przetargowych i utrudnić realną ocenę ekonomiki ofert.
Obowiązek wyodrębniania stawek jednostkowych dla poszczególnych frakcji miał kluczowe znaczenie dla badania rażąco niskiej ceny, ponieważ pozwalałby weryfikować nie tylko łączną wartość oferty, ale również to, czy wykonawca prawidłowo skalkulował koszty odbioru i zagospodarowania konkretnych strumieni odpadów.
Z perspektywy uczciwie kalkulujących przedsiębiorców rozwiązanie to wzmacniałoby konkurencyjność rynku. Ograniczałoby możliwość ukrywania nierealistycznych założeń cenowych w jednej zbiorczej cenie. Rezygnacja z tego mechanizmu oznacza, że nadal większe znaczenie będzie miała praktyka poszczególnych zamawiających, a nie jednolity ustawowy standard transparentności.
Może to sprzyjać utrzymaniu ryzyk gospodarczych po stronie wykonawców, w tym sporów o opłacalność realizacji określonych części zamówienia, problemów z porównywalnością ofert oraz trudności w wykazaniu, że cena konkurenta nie odpowiada rzeczywistym kosztom wykonania usługi.
Przedsiębiorcy powinni jednocześnie zwrócić uwagę na utrzymane i doprecyzowane obowiązki sprawozdawcze, informacje o dalszym zagospodarowaniu odpadów, zmieniony model kar oraz możliwe nowe wymagania gmin dotyczące dokumentowania naruszeń selektywnej zbiórki.
Podsumowanie
Obecna wersja projektu nowelizacji u.c.p.g. istotnie różni się od wersji omawianej w 2025 r. Niektóre rozwiązania zostały utrzymane, część doprecyzowano, ale z projektu usunięto propozycje, które mogły mieć największe znaczenie dla przejrzystości rynku i sprawiedliwości systemu.
Najbardziej krytycznie należy ocenić rezygnację z obowiązkowego wyodrębniania stawek wykonawców za poszczególne frakcje odpadów. Było to rozwiązanie ważne dla badania rażąco niskiej ceny, zachowania konkurencyjności postępowań, ograniczania ryzyk gospodarczych i zapewnienia większej transparentności zamówień publicznych.
Negatywnie należy również ocenić usunięcie fakultatywnego modelu opłaty zależnej od masy faktycznie wytwarzanych odpadów. Nie był to obowiązek dla wszystkich gmin, ale możliwość wprowadzenia bardziej sprawiedliwego systemu tam, gdzie pozwalałyby na to warunki organizacyjne i techniczne. Z perspektywy mieszkańców mogło to być rozwiązanie najbardziej racjonalne, ponieważ lepiej wiązało wysokość opłaty z rzeczywistym korzystaniem z systemu.
Projekt nadal zawiera ważne zmiany dotyczące PSZOK-ów, kompostowania, procedury związanej z brakiem segregacji, danych z przedsiębiorstw wodociągowych, sprawozdawczości i kar pieniężnych. Nie zmienia to jednak faktu, że w toku prac legislacyjnych osłabiono część najbardziej protransparentnych i proefektywnościowych rozwiązań.
Gminy i przedsiębiorcy powinni nadal monitorować przebieg prac nad projektem. Dla gmin kluczowe będzie przygotowanie regulaminów, uchwał, procedur i dokumentacji zamówień publicznych. Dla przedsiębiorców – ocena wpływu nowych obowiązków na sprawozdawczość, kalkulację ofert i realizację umów odpadowych. Jednocześnie warto już teraz rozważyć, czy rozwiązania usunięte z projektu nie powinny być mimo wszystko wprowadzane dobrowolnie w dokumentacjach przetargowych tam, gdzie mogą zwiększyć przejrzystość i bezpieczeństwo ekonomiczne zamówienia.
