Niekaralność jako warunek uzyskania decyzji odpadowych
System reglamentacji działalności związanej z gospodarowaniem odpadami od wielu lat podlega konsekwentnemu zaostrzeniu. O ile pierwotnie ciężar regulacyjny koncentrował się przede wszystkim na wymogach technicznych, organizacyjnych i środowiskowych związanych z prowadzeniem działalności odpadowej, o tyle obecnie ustawodawca w coraz większym stopniu akcentuje również konieczność badania wiarygodności samego przedsiębiorcy oraz osób uczestniczących w zarządzaniu podmiotem ubiegającym się o wydanie decyzji administracyjnej. W rezultacie przesłanka niekaralności stała się jednym z kluczowych elementów postępowań dotyczących uzyskania zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów, jak i decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, w szczególności pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz pozwolenia zintegrowanego.
Na gruncie obowiązujących przepisów pojęcie niekaralności nie może być jednak rozumiane w sposób ograniczany wyłącznie do braku figurowania w Krajowym Rejestrze Karnym.
Ustawodawca posługuje się bowiem konstrukcją obejmującą jednocześnie:
- odpowiedzialność karną sensu stricto,
- odpowiedzialność za wykroczenia,
- i określone negatywne konsekwencje administracyjnoprawne.
Powyższe oznacza, że ocena dopuszczalności prowadzenia działalności odpadowej wymaga każdorazowo zbadania trzech odrębnych płaszczyzn odpowiedzialności.
Art. 42 ust. 3a ustawy o odpadach – dokumenty wymagane do wniosku
Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma art. 42 ust. 3a ustawy o odpadach (dalej: u.o. lub ustawa). Przepis ten określa katalog zaświadczeń i oświadczeń, jakie należy obligatoryjnie dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Konstrukcja przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca uzależnia możliwość uzyskania decyzji od wykazania braku określonych przeszkód podmiotowych, odnoszących się zarówno do samego przedsiębiorcy, jak i osób pełniących funkcje zarządcze i reprezentacyjne – w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
Odpowiedzialność karna za przestępstwa przeciwko środowisku
W pierwszej kolejności analizie podlega płaszczyzna odpowiedzialności karnej. Zgodnie z art. 42 ust. 3a pkt 1 i 2 do wniosku należy dołączyć zaświadczenia potwierdzające, że:
- posiadacz odpadów będący osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą,
- wspólnik, prokurent, członek zarządu lub członek rady nadzorczej posiadacza odpadów będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej,
– nie byli karani za przestępstwa przeciwko środowisku lub przestępstwa, o których mowa w art. 163, art. 164 lub art. 168 w związku z art. 163 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (pkt 1) i zaświadczenie o niekaralności posiadacza odpadów za przestępstwa przeciwko środowisku na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (pkt 2).
Przestępstwa z art. 163, 164 i 168 Kodeksu karnego
Ustawodawca odwołuje się expressis verbis do art. 163, art. 164 i art. 168 Kodeksu karnego. Nie jest to rozwiązanie przypadkowe. Przestępstwa określone w art. 163 i 164 k.k. odnoszą się do sprowadzenia zdarzenia powszechnie niebezpiecznego (art. 163 k.k.) i stworzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa jego wystąpienia (art. 164 k.k.). Natomiast art. 168 k.k. penalizuje przygotowanie do niektórych czynów o charakterze powszechnie niebezpiecznym. W kontekście działalności odpadowej regulacje te mają szczególne znaczenie praktyczne, ponieważ nieprawidłowe magazynowanie, zbieranie albo przetwarzanie odpadów może prowadzić do pożarów składowisk, emisji substancji toksycznych, skażenia gleby i wód podziemnych czy innych zdarzeń wywołujących zagrożenie dla życia, zdrowia lub środowiska. Ustawodawca przyjmuje więc założenie, że podmiot lub osoba wcześniej prawomocnie skazana za tego rodzaju przestępstwa nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej reglamentacją administracyjną.
Kogo obejmuje obowiązek wykazania niekaralności?
Istotny jest przy tym fakt, że ustawowy obowiązek wykazania niekaralności nie odnosi się wyłącznie do przedsiębiorcy jako formalnego adresata decyzji administracyjnej.
W przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej ustawodawca nakazuje przedłożenie stosownych zaświadczeń również wobec członków zarządu, wspólników prowadzących sprawy spółki, prokurentów i innych osób wskazanych w przepisach szczególnych. Ratio legis tej regulacji pozostaje oczywiste – celem ustawodawcy jest wyeliminowanie sytuacji, w której działalność byłaby formalnie prowadzona przez podmiot niekarany, ale faktycznie kontrolowana przez osoby wcześniej dopuszczające się naruszeń prawa.
Odpowiedzialność za wykroczenia odpadowe
Odrębną płaszczyznę stanowi odpowiedzialność wykroczeniowa. Ustawodawca przyjął bowiem, że również prawomocne ukaranie za określone wykroczenia odpadowe może podważać wiarygodność przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 42 ust. 3a pkt 2 konieczne jest złożenie oświadczenia dotyczącego prawomocnych wyroków skazujących za wykroczenia określone w art. 183, art. 189 ust. 2 pkt 6 oraz art. 191 tej ustawy. W praktyce oznacza to, że ustawodawca nie ogranicza mechanizmu selekcji wyłącznie do czynów kwalifikowanych jako przestępstwa. Także naruszenia o mniejszym ciężarze gatunkowym, jeżeli pozostają w bezpośrednim związku z wykonywaniem gospodarki odpadami, mogą zostać uznane za okoliczność istotną z punktu widzenia oceny rękojmi należytego prowadzenia działalności. Ustawodawca wzmacnia tym samym funkcję prewencyjną systemu administracyjnej reglamentacji gospodarki odpadami.
Cofnięcie zezwoleń i administracyjne kary pieniężne
Najdalej idący charakter ma jednak administracyjnoprawna przesłanka niekaralności.
Zgodnie z art. 42 ust. 3a pkt 4 i 5 ustawy do wniosku należy dołączyć oświadczenie, że w stosunku do wnioskodawcy – i odpowiednio osób objętych zakresem ustawowym – w okresie ostatnich 10 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów, jak również że nie wymierzono administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 194 ustawy, co najmniej trzykrotnie w łącznej wysokości przekraczającej 150.000,00 złotych.
Dziesięcioletni okres oceny przedsiębiorcy
Regulacja ta ma doniosłe znaczenie praktyczne:
- po pierwsze, ustawodawca posługuje się długim okresem referencyjnym wynoszącym aż 10 lat – co oznacza, że nawet odległe w czasie naruszenia mogą wywoływać negatywne skutki dla aktualnie prowadzonego postępowania administracyjnego;
- po drugie, przesłanka ta ma charakter autonomiczny względem odpowiedzialności karnej i wykroczeniowej – innymi słowy, podmiot może pozostawać formalnie niekarany w rozumieniu prawa karnego, a pomimo tego nie spełniać ustawowych warunków uzyskania decyzji z uwagi na wcześniejsze cofnięcie zezwoleń albo administracyjne ukaranie za naruszenia przepisów odpadowych.
Znaczenie art. 194 ustawy o odpadach
Warto podkreślić, że administracyjne kary pieniężne przewidziane w art. 194 ustawy mają charakter represyjny i są nakładane za poważne naruszenia obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami, stąd też trzykrotne wymierzenie kar ustawodawca traktuje jako przejaw trwałej nierzetelności podmiotu.
Niekaralność w pozwoleniach wydawanych na podstawie Prawa ochrony środowiska
Analogiczny model regulacyjny występuje również na gruncie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 184 ust. 4 pkt 7 do wniosku o wydanie pozwolenia należy dołączyć zaświadczenia o niekaralności prowadzącego instalację:
- za przestępstwa przeciwko środowisku,
- będącego osobą fizyczną albo wspólnika, prokurenta, członka rady nadzorczej lub członka zarządu prowadzącego instalację będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej za przestępstwa, o których mowa w art. 163, art. 164 lub art. 168 w związku z art. 163 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny – w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów.
Przepis ten znajduje zastosowanie przede wszystkim w postępowaniach dotyczących instalacji wymagających pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji ustawodawca zachowuje spójność aksjologiczną całego systemu ochrony środowiska – zarówno działalność odpadowa sensu stricto, jak i działalność instalacyjna związana z emisjami lub wytwarzaniem odpadów podlega badaniu po kątem uprzedniej niekaralności.
Oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej
Na szczególną uwagę zasługuje charakter prawny składanych oświadczeń.
Oświadczenia nie mają bowiem wyłącznie waloru informacyjnego ani deklaratoryjnego. Są składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, o której mowa w art. 233 § 6 k.k. Tym samym zatajenie wcześniejszego skazania, prawomocnego ukarania za wykroczenie odpadowe albo cofnięcia zezwolenia może skutkować nie tylko odmową wydania decyzji administracyjnej, ale również odpowiedzialnością karną osoby składającej oświadczenie.
Audyt prawny przed złożeniem wniosku
W praktyce oznacza to, że przygotowanie wniosku o wydanie decyzji z zakresu szeroko rozumianej gospodarki odpadami wymaga przeprowadzenia uprzedniego audytu prawnego obejmującego zarówno sam podmiot, jak i osoby objęte ustawowym obowiązkiem przedłożenia wymaganych oświadczeń. Konieczne pozostaje bowiem ustalenie, czy nie występują przesłanki negatywne związane z odpowiedzialnością karną, wykroczeniową lub administracyjną, które mogłyby skutkować odmową wydania decyzji. Przesłanka niekaralności w gospodarce odpadami stanowi bowiem rozbudowany mechanizm selekcji podmiotów dopuszczanych do prowadzenia działalności o podwyższonym ryzyku środowiskowym. Jej znaczenie wykracza poza klasyczne rozumienie niekaralności jako braku wpisu w rejestrze karnym.
Ustawodawca bada całościową historię zgodności działalności przedsiębiorcy z prawem – tak w wymiarze karnym, wykroczeniowym, jak i administracyjnym – przyjmując, że jedynie podmiot dający rękojmię przestrzegania prawa może zostać dopuszczony do wykonywania działalności związanej ze zbieraniem, przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów.
Kiedy warto skorzystać z pomocy kancelarii?
Dlatego, jeżeli:
- ubiegasz się o wydanie decyzji z zakresu gospodarowania odpadami i chcesz mieć pewność, że spełniasz przesłanki ustawowe jej uzyskania;
- zależy Ci na kompleksowym przygotowaniu dokumentacji,
skontaktuj się z naszym zespołem.
- Przeanalizujemy stan prawny sprawy.
- Ocenimy przesłanki niekaralności w ujęciu karnym, wykroczeniowym i administracyjnym.
- Wskażemy ewentualne ryzyka i przygotujemy kompletną dokumentację.
W razie potrzeby zapewnimy również wsparcie na etapie postępowania administracyjnego, tak aby zminimalizować ryzyko odmowy wydania decyzji.
Podstawa prawna:
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach,
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska,
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny,
