Trwają prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Projekt oznaczony numerem UD409 został opublikowany przez Urząd Zamówień Publicznych 8 czerwca 2026 r. wraz z projektem ustawy, uzasadnieniem i oceną skutków regulacji. Na stronie UZP udostępniono również odwołanie do projektu na stronie Rządowego Centrum Legislacji.
Na obecnym etapie mówimy zatem nadal o projekcie ustawy, a nie o obowiązujących przepisach. Ma to duże znaczenie, ponieważ projektowane rozwiązania są obecnie przedmiotem procesu legislacyjnego, w tym opiniowania i konsultacji. Z informacji opublikowanych w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów wynika, że celem projektu jest przede wszystkim poprawa efektywności udzielania zamówień publicznych przez usprawnienie procesu rozpatrywania odwołań.
W ocenie Kancelarii dla praktyki zamówień publicznych szczególnie istotne są dwa obszary. Pierwszy to wydzielenie największych zamówień publicznych i powiązanie ich z wyższymi kosztami korzystania ze środków ochrony prawnej. Drugi to zmiany dotyczące rażąco niskiej ceny, które mogą istotnie osłabić pozycję wykonawców kwestionujących wybór oferty konkurenta.
Największe zamówienia publiczne jako osobna kategoria
Projekt przewiduje wyodrębnienie szczególnej kategorii zamówień o najwyższej wartości. Nie chodzi o nowy tryb udzielania zamówienia, ale o osobne potraktowanie takich postępowań przede wszystkim na potrzeby środków ochrony prawnej, wysokości wpisu od odwołania oraz obowiązków informacyjnych.
Za największe zamówienia mają być uznawane zamówienia, których wartość jest równa albo przekracza:
- 15 000 000 euro – w przypadku dostaw, usług oraz konkursów,
- 30 000 000 euro – w przypadku robót budowlanych.
Projekt zakłada, że informacja o przekroczeniu tych progów ma pojawiać się m.in. w dokumentach zamówienia i pouczeniach o środkach ochrony prawnej. Zamawiający ma także, na potrzeby skorzystania ze środków ochrony prawnej, udzielać wykonawcy informacji o tym, czy wartość zamówienia osiąga wskazane progi, niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni od dnia złożenia wniosku.
To rozwiązanie ma znaczenie praktyczne. Wykonawca, który rozważa wniesienie odwołania, musi wiedzieć, jaki wpis powinien uiścić. Przy największych zamówieniach pomyłka w tym zakresie może mieć bardzo poważne konsekwencje procesowe.
Wyższy wpis od odwołania w zamówieniach
Najbardziej odczuwalną konsekwencją wydzielenia największych zamówień będzie projektowane podwyższenie wpisów od odwołań.
Zgodnie z projektem (nowelizowany art. 576 p.z.p.) wpis od odwołania nie będzie mógł być wyższy niż:
- 12 000 zł – dla dostaw, usług i konkursów poniżej progów unijnych,
- 15 000 zł – dla robót budowlanych poniżej progów unijnych,
- 24 000 zł – dla dostaw, usług i konkursów o wartości równej lub przekraczającej progi unijne,
- 30 000 zł – dla robót budowlanych o wartości równej lub przekraczającej progi unijne,
- 60 000 zł – dla dostaw, usług i konkursów o wartości co najmniej 15 000 000 euro oraz dla robót budowlanych o wartości co najmniej 15 000 000 euro, ale niższej niż 30 000 000 euro,
- 150 000 zł – dla robót budowlanych o wartości co najmniej 30 000 000 euro.
W praktyce oznacza to istotne podniesienie bariery finansowej przy korzystaniu ze środków ochrony prawnej, w szczególności w największych postępowaniach. Projektodawca uzasadnia te zmiany potrzebą usprawnienia postępowań odwoławczych oraz ograniczenia przeciążenia KIO. W uzasadnieniu projektu wskazano m.in. na wzrost liczby odwołań oraz potrzebę waloryzacji wpisów, które przez lata nie były podnoszone.
Z punktu widzenia wykonawców pojawia się jednak zasadnicze pytanie: czy tak wysoki wpis nie będzie w praktyce ograniczał dostępu do KIO? Dotyczy to zwłaszcza mniejszych i średnich przedsiębiorców, którzy startują w dużych postępowaniach jako członkowie konsorcjów, podwykonawcy wyspecjalizowani w określonym zakresie albo wykonawcy branżowi.
Wpis w wysokości 60 000 zł albo 150 000 zł może powodować, że nawet przy realnych zastrzeżeniach do czynności zamawiającego wykonawca zrezygnuje z odwołania ze względu na koszt postępowania. Ryzyko to jest tym większe, że w największych zamówieniach konsekwencje błędów zamawiającego są często szczególnie dotkliwe, zarówno dla rynku, jak i dla interesu publicznego.
Największe zamówienia a kontrola uprzednia Prezesa UZP
Projekt przewiduje również zmianę progów dotyczących obligatoryjnej kontroli uprzedniej Prezesa UZP. Obecne progi mają zostać podniesione:
- z 20 000 000 euro do 30 000 000 euro – w przypadku robót budowlanych,
- z 10 000 000 euro do 15 000 000 euro – w przypadku dostaw i usług.
W przypadku zamówień udzielanych w częściach kontroli mają podlegać te części, których wartość jest równa lub przekracza 1 500 000 euro.
Założenie projektu jest czytelne: kontrolą uprzednią mają być obejmowane przede wszystkim zamówienia o najwyższej wartości. Może to przyspieszyć część postępowań, zwłaszcza współfinansowanych ze środków unijnych. Jednocześnie oznacza jednak, że mniej postępowań będzie obligatoryjnie kontrolowanych przez Prezesa UZP przed zawarciem umowy.
Rażąco niska cena – uchylenie progu 30%
Najbardziej dyskusyjne zmiany dotyczą rażąco niskiej ceny.
Projekt przewiduje uchylenie art. 224 ust. 2 p.z.p. Obecnie przepis ten pełni funkcję gwarancyjną. Wprowadza obiektywny mechanizm weryfikacyjny w sytuacji, gdy cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o VAT albo od średniej arytmetycznej cen ofert niepodlegających odrzuceniu.
Projekt zakłada usunięcie tego mechanizmu. Pozostać ma ogólna zasada, zgodnie z którą zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, jeżeli zaoferowana cena lub koszt wydają się rażąco niskie albo budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania zamówienia zgodnie z wymaganiami dokumentów zamówienia lub przepisów.
Taka zmiana może istotnie osłabić kontrolę rażąco niskiej ceny. Próg 30% nie przesądza jeszcze, że oferta zawiera rażąco niską cenę, ale działa jak mechanizm ostrzegawczy. Wymusza uruchomienie procedury wyjaśniającej w sytuacji, gdy różnica cenowa jest obiektywnie znacząca.
Po uchyleniu art. 224 ust. 2 p.z.p. większe znaczenie będzie miała subiektywna ocena zamawiającego. Jeżeli zamawiający uzna, że cena nie budzi jego wątpliwości, wykonawcom może być trudniej skutecznie kwestionować zaniechanie wezwania konkurenta do wyjaśnień.
Dlaczego próg 30% ma znaczenie?
Rażąco niska cena nie jest wyłącznie problemem konkurujących wykonawców. To także ryzyko dla zamawiającego i interesu publicznego.
Oferta skalkulowana poniżej realnych kosztów może prowadzić do problemów na etapie realizacji umowy, prób renegocjacji wynagrodzenia, obniżenia jakości świadczenia, sporów kontraktowych, opóźnień, a w skrajnych przypadkach nawet do niewykonania zamówienia.
Dlatego obiektywny próg 30% pełni istotną funkcję porządkującą. Nie odbiera zamawiającemu swobody oceny, ale wyznacza moment, w którym powinien zażądać wyjaśnień od wykonawcy. Jest to szczególnie ważne, ponieważ w praktyce orzeczniczej już obecnie duże znaczenie przypisuje się ocenie zamawiającego, czy w danych okolicznościach cena rzeczywiście budzi jego wątpliwości.
Uchylenie art. 224 ust. 2 p.z.p. może więc utrudnić skuteczne podnoszenie zarzutów dotyczących zaniechania wezwania do wyjaśnień rażąco niskiej ceny. Wykonawca będzie musiał wykazywać nie tylko znaczącą różnicę cenową, ale także to, że zamawiający powinien był powziąć wątpliwości mimo braku ustawowego progu ostrzegawczego.
Zmiana ciężaru dowodu w sporach o rażąco niską cenę
Drugą istotną zmianą jest projektowane nowe brzmienie art. 537 p.z.p.
Obecnie ciężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa co do zasady na wykonawcy, który złożył tę ofertę, jeżeli jest stroną albo uczestnikiem postępowania odwoławczego. Jeżeli ten wykonawca nie bierze udziału w postępowaniu odwoławczym, ciężar dowodu spoczywa na zamawiającym.
Projekt odwraca ten mechanizm w przypadku odwołania dotyczącego zaniechania odrzucenia oferty zawierającej rażąco niską cenę lub koszt. Zgodnie z projektowanym art. 537 p.z.p. ciężar dowodu miałby spoczywać na odwołującym oraz uczestniku postępowania odwoławczego, który przystąpił po stronie odwołującego. Dopiero jeżeli wyjaśnienia albo inne informacje mające wpływ na cenę lub koszt zostały zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa albo podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów, ciężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywałby na wykonawcy albo zamawiającym.
Takie rozwiązanie należy ocenić krytycznie.
To wykonawca, który złożył ofertę, posiada wiedzę, dokumenty i dane pozwalające wykazać realność zaoferowanej ceny. To on zna przyjęte założenia kalkulacyjne, koszty pracy, koszty materiałów, warunki dostaw, organizację realizacji zamówienia, zakładany poziom marży, ewentualne rabaty, zaplecze techniczne oraz inne elementy mające wpływ na cenę.
Odwołujący najczęściej dysponuje jedynie informacjami ujawnionymi w postępowaniu. Nie ma pełnego dostępu do kalkulacji konkurenta. Przerzucenie na niego ciężaru dowodu może więc ograniczyć skuteczność środków ochrony prawnej, ponieważ wykonawca kwestionujący wybór oferty będzie musiał wykazywać okoliczności, których pełne udowodnienie może być niemożliwe bez danych posiadanych przez konkurenta.
Szczególny problem: cena ryczałtowa i brak szczegółowych kosztorysów
Problem projektowanej zmiany art. 537 p.z.p. jest szczególnie widoczny w postępowaniach, w których oferta nie zawiera szczegółowego kosztorysu, lecz jedną cenę ryczałtową albo kilka stawek ryczałtowych. Dotyczy to wielu zamówień na usługi, a także zamówień komunalnych, w tym odbioru odpadów komunalnych albo odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych.
W takich postępowaniach odwołujący często widzi wyłącznie końcową cenę oferty albo kilka zagregowanych stawek. W przypadku zamówień odpadowych może to być stawka za odbiór jednej tony odpadów lub stawka za zagospodarowanie określonej frakcji, uśredniona stawka za odbiór i zagospodarowanie jednej tony, a w przypadku innych usług miesięczne zryczałtowane wynagrodzenie albo inna uproszczona jednostka rozliczeniowa.
Odwołujący nie zna natomiast założeń, które stoją za tą ceną. Nie wie, jakie koszty pracy przyjął konkurent, ile pojazdów zamierza wykorzystać, jakie założył trasy, częstotliwość kursów, koszty paliwa, koszty serwisowania floty, koszty leasingu, koszty instalacji komunalnych, koszty zagospodarowania poszczególnych frakcji odpadów, poziom rezerw na ryzyka ani zakładaną marżę.
W praktyce oznacza to, że odwołujący może wykazać jedynie zewnętrzne symptomy nierealności ceny. Może wskazać znaczną różnicę względem wartości zamówienia, istotne odchylenie od cen innych ofert, oderwanie ceny od znanych realiów rynkowych, wcześniejszych stawek obowiązujących u tego samego zamawiającego albo kosztów minimalnych wynikających z przepisów. Nie jest jednak w stanie kompleksowo odtworzyć kalkulacji konkurenta.
Właśnie dlatego przerzucenie ciężaru dowodu na odwołującego jest szczególnie niebezpieczne w postępowaniach rozliczanych ryczałtowo. Im bardziej zagregowana jest cena, tym trudniej wykonawcy kwestionującemu wybór oferty wykazać, że cena konkurenta jest nierealna.
Jednocześnie to wykonawca, który złożył ofertę, może najłatwiej wyjaśnić, jak skalkulował wynagrodzenie i dlaczego pozwala ono na prawidłowe wykonanie zamówienia.
Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych jako przykład szczególnie wrażliwy
Dobrym przykładem są zamówienia na odbiór odpadów komunalnych albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych.
W tego rodzaju postępowaniach cena zależy od wielu zmiennych, które nie zawsze są widoczne w samej ofercie. Znaczenie mają m.in. liczba mieszkańców, masa odpadów, struktura frakcji, poziom selektywnej zbiórki, częstotliwość odbioru, długość tras, dostępność instalacji, koszty zagospodarowania, ceny paliw, wymagania dotyczące floty, koszty pracownicze oraz ryzyko zmiany wolumenów w trakcie wykonywania umowy.
Z wcześniejszych analiz dotyczących zamówień odpadowych wynika również, że na tego typu postępowania mogą nakładać się dodatkowe obowiązki związane z elektromobilnością, w tym wymogi dotyczące wykorzystania pojazdów elektrycznych, pojazdów napędzanych gazem ziemnym albo paliwami alternatywnymi. W przypadku niektórych zamówień znaczenie może mieć także kod CPV 90511000-2, czyli wywóz odpadów.
Jeżeli oferta zawiera tylko jedną cenę ryczałtową albo kilka stawek jednostkowych, odwołujący nie ma realnej możliwości ustalenia, czy wykonawca prawidłowo uwzględnił wszystkie te elementy. Może dostrzec, że cena jest znacząco niższa od cen pozostałych ofert albo od dotychczasowych kosztów ponoszonych przez gminę, ale nie jest w stanie wykazać wszystkich przyczyn tej różnicy.
W takich postępowaniach szczególnie ważne jest więc, aby to wykonawca, którego cena budzi wątpliwości, musiał przedstawić przekonujące wyjaśnienia. Powinien wykazać, że przyjęte stawki pozwalają na wykonanie usługi zgodnie z wymaganiami SWZ, przepisami dotyczącymi gospodarki odpadami, wymogami środowiskowymi, obowiązkami dotyczącymi poziomów recyklingu oraz realnymi kosztami zagospodarowania odpadów.
Projektowana zmiana art. 537 p.z.p. może osłabić tę kontrolę. Wykonawca kwestionujący wybór oferty będzie musiał udowadniać okoliczności, które wynikają z wewnętrznej kalkulacji konkurenta. Tymczasem w zamówieniach odpadowych nawet niewielkie różnice w założeniach dotyczących masy odpadów, kosztów instalacji, liczby kursów albo kosztów floty mogą przesądzać o tym, czy cena jest realna, czy została skalkulowana poniżej kosztów wykonania zamówienia.
Roboty budowlane w formule „zaprojektuj i wybuduj”
Podobne problemy występują w robotach budowlanych realizowanych w formule „zaprojektuj i wybuduj”.
W takich postępowaniach wykonawca nie wycenia wyłącznie gotowej dokumentacji projektowej. Musi najpierw opracować projekt, uzyskać wymagane uzgodnienia i decyzje, a następnie wykonać roboty zgodnie z dokumentacją, programem funkcjonalno-użytkowym oraz wymaganiami zamawiającego.
Cena ofertowa obejmuje więc nie tylko same roboty budowlane, ale również koszty projektowania, uzgodnień, organizacji procesu inwestycyjnego, ryzyk technicznych, ryzyk gruntowych, kolizji z infrastrukturą, dostępności materiałów, harmonogramu, podwykonawców oraz zmian, które mogą ujawnić się dopiero na etapie projektowania.
Jeżeli wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy, wykonawca powinien uwzględnić te ryzyka już na etapie składania oferty.
Odwołujący nie ma jednak dostępu do sposobu, w jaki konkurent te ryzyka oszacował. Nie wie, czy cena obejmuje realne koszty dokumentacji projektowej, nadzorów, badań, uzgodnień branżowych, robót tymczasowych, zabezpieczenia terenu, zaplecza budowy, robót wynikających z warunków technicznych albo kosztów podwykonawców. Widzi najczęściej jedną cenę końcową, ewentualnie uproszczone zestawienie elementów rozliczeniowych.
W formule „zaprojektuj i wybuduj” ryzyko rażąco niskiej ceny może być szczególnie wysokie. Wykonawca może zaniżyć cenę, zakładając nadmiernie optymistyczny zakres robót, pomijając część ryzyk projektowych albo przyjmując założenia, które okażą się nierealne dopiero po zawarciu umowy.
Skutki takiej kalkulacji mogą ujawnić się dopiero w trakcie realizacji inwestycji. Wtedy pojawiają się spory o zakres zamówienia, terminy, roboty dodatkowe, dokumentację projektową, odpowiedzialność za błędy założeń albo waloryzację.
Dlatego również w tym obszarze utrzymanie dotychczasowego rozkładu ciężaru dowodu ma istotne znaczenie. To wykonawca, który oferuje określoną cenę za zaprojektowanie i wykonanie robót, powinien wykazać, że cena ta uwzględnia realny zakres obowiązków i pozwala na wykonanie zamówienia zgodnie z wymaganiami zamawiającego.
Przerzucenie ciężaru dowodu na odwołującego może prowadzić do sytuacji, w której konkurent będzie musiał wykazywać nierealność kalkulacji, której nie zna i której nie może znać.
Rażąco niska cena także na etapie skargi
Projekt przewiduje podobną zmianę w postępowaniu skargowym. Projektowany art. 586 p.z.p. zakłada, że w przypadku skargi, której przedmiotem jest zaniechanie odrzucenia oferty zawierającej rażąco niską cenę lub koszt, ciężar dowodu, że oferta zawiera rażąco niską cenę lub koszt, ma spoczywać na stronie, która wniosła skargę.
Także tutaj przewidziano wyjątek dotyczący sytuacji, w której wyjaśnienia albo inne informacje mające wpływ na cenę lub koszt zostały zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa albo podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Wówczas ciężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, ma spoczywać na wykonawcy albo zamawiającym.
Oznacza to, że projektowane zmiany obejmują nie tylko etap postępowania przed KIO, ale również etap kontroli sądowej. Tym większe znaczenie będzie miało prawidłowe przygotowanie zarzutów, dowodów i argumentacji już na początku sporu.
Praktyczne skutki dla wykonawców
Jeżeli projektowane przepisy weszłyby w życie w obecnym kształcie, wykonawcy powinni liczyć się z kilkoma istotnymi konsekwencjami.
Po pierwsze, w największych zamówieniach wzrosną koszty korzystania ze środków ochrony prawnej. Już na etapie analizy zasadności odwołania konieczne będzie ustalenie, czy zamówienie przekracza próg 15 000 000 euro albo 30 000 000 euro.
Po drugie, w sporach o rażąco niską cenę większe znaczenie będzie miała własna inicjatywa dowodowa odwołującego. Nie wystarczy ogólne wskazanie, że cena konkurenta jest niska. Konieczne będzie pokazanie, dlaczego przy realiach danego zamówienia wykonanie przedmiotu umowy za zaoferowaną cenę może być nierealne.
Po trzecie, uchylenie progu 30% może ograniczyć liczbę sytuacji, w których zamawiający będzie automatycznie zobowiązany do wezwania wykonawcy do wyjaśnień. To przesunie ciężar sporu z obiektywnego porównania wartości na ocenę, czy zamawiający powinien był powziąć wątpliwości.
Po czwarte, największe problemy pojawią się w postępowaniach, w których oferta nie zawiera szczegółowej kalkulacji, lecz jedną cenę ryczałtową albo kilka stawek ryczałtowych. Dotyczy to w szczególności zamówień odpadowych oraz robót budowlanych w formule „zaprojektuj i wybuduj”.
Podsumowanie
Projekt nowelizacji Pzp zmierza do usprawnienia systemu odwoławczego i ograniczenia przeciążenia KIO. Z tej perspektywy zrozumiałe jest dążenie do uporządkowania procedury oraz wyodrębnienia największych zamówień.
Nie wszystkie proponowane rozwiązania należy jednak ocenić pozytywnie.
Wydzielenie największych zamówień i powiązanie ich z wyższymi wpisami od odwołania może ograniczyć dostęp do środków ochrony prawnej. Problem ten będzie szczególnie widoczny w postępowaniach o dużej wartości, gdzie błędy zamawiającego mogą mieć poważne skutki rynkowe i finansowe.
Jeszcze większe wątpliwości budzą zmiany dotyczące rażąco niskiej ceny. Uchylenie art. 224 ust. 2 p.z.p. usuwa obiektywny mechanizm ostrzegawczy, jakim jest próg 30%. Z kolei projektowana zmiana art. 537 p.z.p. przerzuca ciężar dowodu na podmiot, który najczęściej ma najmniejszy dostęp do danych o kalkulacji konkurenta.
Szczególnie krytycznie należy ocenić tę zmianę w odniesieniu do postępowań, w których cena jest zagregowana i nie wynika ze szczegółowego kosztorysu. Chodzi m.in. o zamówienia na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz roboty budowlane realizowane w formule „zaprojektuj i wybuduj”. W takich przypadkach odwołujący widzi zwykle jedynie końcową cenę albo kilka stawek ryczałtowych, ale nie zna założeń kosztowych konkurenta.
Dotychczasowe rozwiązanie lepiej odpowiada naturze sporu o rażąco niską cenę. Oferta jest kalkulacją własną wykonawcy. To wykonawca powinien więc wykazać, że cena pozwala na należyte wykonanie zamówienia. Jeżeli wykonawca nie bierze udziału w postępowaniu odwoławczym, ciężar ten zasadnie powinien spoczywać na zamawiającym, który zbadał ofertę i uznał ją za prawidłową.
Na etapie opiniowania projektu warto postulować pozostawienie art. 224 ust. 2 p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu oraz rezygnację ze zmiany art. 537 p.z.p. W przeciwnym razie projektowane przepisy mogą ograniczyć efektywność kontroli ofert z rażąco niską ceną i utrudnić eliminowanie ofert, których prawidłowe wykonanie budzi poważne wątpliwości.
